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灼见 从“央财之争”到财政金融协同 争议与合作

2019-09-08 19:44 来源: 震仪

  腾讯财经《灼见》特约作者 张方波,中国社会科学院财经战略研究院 助理研究员

  近日,“央财之争”再次成为各界关注的焦点,讨论财政部与央行各自权责行使边界问题,但问题的关键点并不仅仅停留在这一层面,而是在当前复杂的经济形势下财政与金融应如何协同发力。

  此次央行与财政部互怼的问题集中在去杠杆、经济政策的作为以及地方政府债务三个方面。央行认为金融去杠杆取得了阶段性成果,货币政策在M2高位下从合理稳定转向合理充裕,并且边际效用已经降至新低,财政政策本应当有所作为却没有达到预期,今年财政赤字率为2.6%,低于去年的3%,同时税收在艰难的经济背景下实现了两位数的高速增长,具有实施积极财政政策的良好基础。但财政部认为地方债务风险较大,若包含隐形债务的债务率高于60%的国际预警线标。因此出现了“公说公有理婆说婆有理”的尴尬局面,这让人想起了2002年商业银行的“股改”,央行通过外汇储备成立汇金公司注资商业银行化解其不良贷款,使得商业银行进入新的发展时期,但2007年财政部通过发行特别国债给汇金注资从而成为新的“掌门人”,这一“空手套白狼”的做法引来央行的不满。新账与宿怨,激化了这次争议的程度。

  但从中国四十年改革的历程来看,财政与金融合作分工也贯穿其中。作为执掌财政和金融的管理机构,财政部和央行的关系非常紧密。在计划经济时期,财政部兼任央行职能行使宏观调控职能,央行成为财政部下的核算单位。在社会主义市场经济时期,成立了以国开行为代表的政策性银行体系,同时承担财政和银行的双重职能,为国民经济中的关键领域、薄弱环节提供经济发展所需资金。此外,财政政策与货币政策作为宏观调控两个抓手,彼此配合是非常重要的,过去的事实也证明两者的有效协调在促进经济增长、防止经济过热以及抑制通缩等方面起到很好的作用。而且,货币政策的每次出台都离不开财政部的支持和合作,这可以从历任央行货币政策委员会的人员组成中看出,财政部的副部级领导出任委员已经成为一个公开的事实。从经济运行来看,政府为促进经济增长、推动基础设施建设和提高公共服务水平,除了税收和土地财政收入外,还通过发行国债、地方债、非标以及向银行借款来缓解资金压力,这一投融资体制离不开金融市场的有效支撑。此外,近期出台的《关于关于完善国有金融资本管理的指导意见》中明确提出财政系统履行国有金融资本的出资人职能,既可以视为对财政部历来并未真实注资的回应,但更应该视为财政金融可以协同发力的重要契机。

  当前经济形势尽管符合市场预期,但成绩单并不理想。根据数据显示,2018年第二季度GDP增速为6.7%,环比下降一个百分点;社会消费品零售总额为30842亿元,创15年来新低;贸易摩擦导致我国首次出现250亿元的逆差,同比下降790亿美元;同时叠加金融开放步伐加快、房地产泡沫、地方债务风险凸显、金融去杠杆已经进入攻坚期等因素,这更需要财政与金融在处理各自边界上协同发力。

  地方政府债务风险凸显会影响到积极财政政策的实施,因此化解地方债务是重要的前提,但不应单兵突进,应该加强与金融的沟通与合作。地方政府可以通过发行地方债券来置换存量非标、贷款等高成本融资产品。此外,尽管专项债有规模限制,但是可以充分利用,针对不同债务的特征设计不同的专项债进行分类处理,当然这些都需要公开透明科学的信用评级,因此加强地方债的基础设施建设非常重要,这有助于它的发行、流通和交易,吸引更多理性的投资者入场,从而缓解地方债务压力。

  去杠杆是防范化解金融风险的重要着力点,需要协调推进财政去杠杆和金融去杠杆,主要原因是这些年来财政金融化的特征非常明显。金融去杠杆自2016年中开始启动,在一系列严监管政策措施和宏观审慎考核的驱动下取得了阶段性的成果,同时在2018年第二季度的货币政策执行报告中提出,央行对于流动性的态度由合理稳定转向合理充裕,以缓解紧张的流动性基本面,因此当前是财政去杠杆发力的重要窗口期。考虑到城投平台高杠杆带来的政府隐形债务高企,因此城投平台需要寻找新的商业机遇实现转型,成为独立行使投融资决策的市场主体。

  金融开放是货币政策的重要约束,当前央行推动的金融开放步伐较快,需要良好的外部经济环境,但贸易摩擦的发酵和持续,对金融开放形成了一定的掣肘,同时也使得人民币的贬值能量迅速积累,造成了货币政策的施策效用递减,由于目前并无迹象表明贸易摩擦会在短期内结束,这就更需要积极财政政策的支持,同时加强财政政策、货币政策与宏观审慎管理的协调。

  下半年稳增长的压力较大,财政与金融应该再次携手并进。2018年上半年固定资产投资、经济增速、社消总额、社融规模等数据说明,稳增长的任务很艰巨,需要进一步拓展财政政策的使用空间,通过实实在在的减税措施让小微企业减负、同时提高政府支出来促进固定资产投资,从而拉动内需。

  最后,国家治理能力的现代化离不开经济治理机构的协同发展,这无论从美国还是从新加坡等国家的机构设置中可以看出。财政部和人民银行作为经济大国的宏观调控部门,在维持经济增长和宏观调控方面起到了关键的作用,但都应该成长为具有大国定位的治理机构,这要求两者求同存异、拓宽视野,在各自边界上有效推进协同发展,提供国家经济治理能力的现代化。