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新疆生产建设兵团

2019-09-05 20:51 来源: 震仪

  “十二五”期间兵团城镇化建设进入了快车道,城镇化水平显著提高,兵团经济社会迎来了黄金发展期。目前,兵团已拥有石河子市、阿拉尔市、图木舒克市、五家渠市、铁门关市、北屯市、双河市、可克达拉市和昆玉市)、个建制镇(北泉镇、梧桐镇、蔡家湖镇、金银川镇、石河子镇、草湖镇、沙河镇、双城镇、博古其镇和双丰镇)以及十多个垦区中心城镇和一百多个团场城镇和中心连队居住区。在自治区城镇体系框架下,初步形成以兵团城市—垦区中心镇—一般团场城镇—中心连队居住区为发展节点,与自治区城镇职能互补、具有兵团特色的城镇体系。大力推进城镇化建设,实现由“屯垦戍边”到“建城戍边”,是兵团事业发展的必然要求。

  在兵团特殊体制下,从财政政策的角度研究当前兵团城镇化进程中的财政困境问题,并提出相应的政策建议,推动兵团城镇化更好的发展,进而建立能够促进兵团城镇化的财政政策,完善兵团财政财务体制,已经成为当前进一步促进兵团社会经济发展的一个十分重要的课题。

  作为我国特殊的集党政军企于一体的计划单列的兵团,其财务体制是随着我国政治经济环境的变化而随之不断变化的。大体上历经统收统支、分成与包干以及分税制等三大阶段。由于兵团体制的特殊性,决定了其财政财务管理体制的特殊性。

  1997年10月,中共中央、国务院17号文件明确了兵团的性质与特殊职能,确立了兵团作为中央财政一级预算单位的地位。2000年,财政部对兵团实行部门预算管理。目前中央财政对兵团主要实行“综合财力补助+专项”的预算管理体制。这种预算体制有两个核心内容:第一个是“综合财力补助”,类似于地方财政体制中的“一般性转移支付补助”,是保证兵团各级机关及事业单位正常运转的经费性补助;第二个核心内容是“专项”,与地方财政专项转移支付相同。这一体制基本能够涵盖兵团的各项公共支出,并随着社会经济的发展不断调整外延,公共财政保障范围逐步扩大,有力地促进了兵团经济社会的发展。

  2001年,为适应社会主义市场经济和国家财政改革方向,以及兵团党政军企合一的特殊组织形式要求的财务管理框架体系,兵团开始逐步改革原有的长期单一的农垦企业财务管理模式,按照建立国家公共财政体制框架的要求,结合兵团实际,确立以预算管理为核心的财政管理理念,建立了纵向的兵、师、团三级总预算和横向的部门预算管理体系,有效地促进了兵团的社会经济发展。

  兵团地处祖国西北边陲,其维护边疆地区的安全稳定的特殊历史作用决定了兵团的特殊体制以及其社会经济发展的特殊路径。

  党的十八大特别是中央第二次新疆工作座谈会以来,兵团党委做出了关于加快推进城镇化建设的部署,兵团各师依据各自具体实际,加快推进城镇化建设。《新疆生产建设兵团国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中明确指出,要坚持把推进“三化”进程作为主攻方向,指出以城镇化为载体,以新型工业化和农业现代化为动力,引导人口和产业向城(市)镇(园区)集中,促进经济结构进一步优化和发展方式快速转变,并提出了“聚焦城镇化、循环经济、智能管理、生态宜居”的城镇化发展理念,明确了“垦区统筹、突出重点、聚集发展、中心带动”的城镇化发展思路。对于已经存在建制城市,不断健全城市管理职能,完善市级(市政府)、区级(办事处、镇、团、乡)、小区级(小区、连队居住区)师市城镇三级社会化管理和服务架构,创新管理模式。从2010年至2015年,兵团城镇人口达到182万人,城镇化率达到65%以上。“十二五”期间兵团城镇化率提高了15%,圆满完成了城镇化发展目标,城镇体系初步形成。兵团城镇已成为发展产业、聚集和稳定人口的重要载体,为兵团特殊体制与市场经济制度的融合发展提供了更多的可能。

  兵团各师分布于天山南北各地,在发展城镇化时,因地制宜,积极创新,探索出了多种城镇化模式,具体来讲,有以下几种:

  “师市合一”模式是指兵团的农业建设师的党委和师行政工作机构与在这些师所在地设立的新疆维吾尔自治区直辖县级市的党委和政府工作机构,实行一个机构、两块牌子,合署办公的方式,依照国家和新疆维吾尔自治区的法律、法规,分别在师属区域和市辖区域内行使给师和市人民政府赋予职能的管理体制模式。

  目前这种模式比较典型的有第八师石河子市、第六师五家渠市、第一师阿拉尔市、第三师图木舒克市、第十师北屯市、第二师铁门关市等六个兵团市。

  “团镇合一”模式是指兵团所辖农牧团场的党委和团行政工作机构与这些团场所在地设立的建制镇的党委和镇政府工作机构组成部门,实行“一套机构,两块牌子”的管理体制模式。目前实行这一模式的有第八师145团的北泉镇、第六师102团的梧桐镇和103团的蔡家湖镇以及第一师1团的金银川镇,已纳入规划正在筹备建设的有第八师134团的下野地镇和148团的西营镇、第五师89团的塔斯尔海镇、第七师130团的共青镇等等。

  “团区合一”模式是指兵团所辖农牧团场的党委和团行政工作机构与这些团场所在地设立的建制区的党委和区政府工作机构组成部门,实行“一套机构,两块牌子”的管理体制。可以粗略地称之为吸收合并模式,如第八师的152团,该团的行政工作机构与党委就在石河子市区,因此,可以考虑将152团区域规划为石河子市的一个区,以推进城市的扩容提质。

  “自建自管”模式是指团场在驻地无建制的情况下,自己进行的小城镇建设,属于“企业办镇”的模式,也即地方所谓的“企业办社会”。这种模式下的城镇管理主体缺位,困难很多。按照这种模式筹备建镇的有第六师的芳草湖镇和新湖镇。

  兵地共建模式是指既无兵团政府机构进驻又无地方政府机构进驻的地区,依据兵团师部或团部驻地、或者依据地方政府驻地优势,由兵团与地方共同规划建设新城区(开发区)的模式。依据这种模式开发建设的城区(开发区)有第六师博东新区、第七师天北新区、第九师朝阳新区等等。这种模式下,由于新区(开发区)属兵地共建,因此,管理的权限、事权与财权等利益的分配如若处理不当,可能会影响新区(开发区)的推进建设。

  兵团是党政军企合一的特殊组织,由于某些法律主体资格不够明确,虽有政府职能,但又不是真正意义上的地方政府,不具有政府享有的税收权限,因其具有企业属性,必须履行纳税义务,但又不是完全意义上的纯属企业。即要承担兵团内部社会管理的职能,又存在财权事权不统一的缺陷。兵团的这种双重属性决定了兵团的城镇化一方面要以企业形式来推动,另一方面,还要承担城镇所具有的全部社会管理服务职能,这就形成了兵团特色的师市职能合一、团镇职能合一的管理模式,是特色同样也是问题。

  根据现行财政体制,除已经得到国务院批准的建制城镇外,兵团其他的所谓的城镇没有地方税立法权,而且兵团各师又以农垦企业生产经营为主,收入极为有限,财产税所占的比重又很小,非常有限的财政收入很难满足城镇化进程中的基础设施建设以及公共服务建设的需要。所以,对于师市合一或者团镇合一模式建立的城镇,城镇取得的微不足道的财政除了负担本城镇区域内的城市建设与运行维护,必要时还要负担团场所在“镇”的基本支出及公共服务支出,兵团城市资金缺口较大,入不敷出,严重影响了兵团城镇化的推进。

  由于特殊的历史原因与资源禀赋、自然条件等,兵团在很长一个时期是以发展农业为主,尽管兵团多次进行过调整产业结构,促进产业转型升级,但二、三产业发展水平不高,一产比重仍然很大,加之一贯的财政政策,事实上兵团的财政资金大多投入到了农业领域,这在根本上造成兵团城镇化建设心有余而力不足。

  城镇化进程中,需要大量的财政资金的投入,鉴于兵团的特殊体制,导致兵团资金来源非常单一而且财力极为有限,在这种情况下,兵团城市通过土地出让金等方式筹集资金以满足城镇化建设的需要,虽然满足了一时的城镇化建设资金的需要,但是也带来了较高的财政风险,最终导致后续的城镇化建设疲软乏力。

  兵团各师所属团场在城镇化建设中按城镇模式投资建设基础设施,目前已有10个团镇合一建制镇,其余团场虽然已经按城镇建设,有镇的名称,但还不属于行政序列中的建制镇,团场城镇社会管理主体和公共服务主体缺失,导致基础设施建设、城镇管理缺乏应有的公共财政资金支持。而现行税制下,财产类税收如房产税、土地使用税在城市、县城、建制镇和工矿区以外属于不征税区域,使得从事非农业建设,逐步形成的经营性房产、土地没有变成税源,更无法实现税收,政府投入没有相应财政收入,严重影响投入的积极性和长期性,更无法利用地方税收政策来支持城镇化建设。

  城镇化是在整个空间上对该区域的国民提供大致均等的公共服务,是一项涉及财政、税收等各方各面的系统工程。因此,要促进城镇化的发展,就需要相关配套措施为城镇化的发展提供良好的制度环境。兵团特殊体制平稳推进城镇化,更要求灵活的财政政策予以支持,尤其是对于兵团师市合一、团镇合一不同城镇管理模式。

  兵团城镇化的发展与平稳推进,离不开兵团与自治区政策与财力的大力支持,甚至离不开内地各省市对兵团的对口援建。但是,从目前兵、师、团三级预算来看,兵团没有自己独立的税源,财力仍然薄弱,难以对兵团进行宏观调控。对于兵团仅有的财力,一定聚合财力资源,坚持有所为有所不为,对于社会经济发展相对较好有条件建市镇的区域,适当增加补助,同时给予其较为宽松的政策扶持,从财力与政策的角度予以支持城镇化。针对发展欠佳的区域,采取合理的内部转移支付方式扶持困难团场城镇的发展,或者待这些区域的社会经济发展达到一定程度时再予以推进城镇化。

  兵团的资金缺口较大,城镇化建设多靠土地出让金和银行贷款维持,房价过高且银行财务费用居高不下,这种筹资方式虽然能够满足一时需要,但是却隐含着巨大的财政风险与金融风险,因此,要使兵团城镇化能够平稳推进与发展,就必需建立稳定安全的筹资机制,增强各师团在推进城镇化建设的自主能力。

  城镇化是工业化的结果,工业化对城镇化又有很大的促进作用。具体到兵团来说,兵团的经济结构相对单一,综合实力不强,仅仅依靠农业来推进城镇化是远远不够的,因此,我们要根据兵团的实际情况,促进产业升级转型,扶持各地的具有比较优势的产业。如:第八师石总场(北泉镇),充分利用工业园区,大力发展纺织、食品加工工业,大力发展建筑业;第六师的奇台中心团场城镇,可以大力发展农副产品加工业,提高农副产品的附加值;第五师的84团团场城镇可以发展以旅游业为主的城镇等等;进而使兵团的城镇化的推进建立在稳固坚实的经济发展基础之上。

  (四)不断完善财政财务体制,努力实现财权与事权相统一,建立与兵团农牧团场城镇化相适应的兵团财政财务体制

  兵团现行的财政财务体制,是特殊的时代背景下屯垦戍边与计划经济相结合的产物。随着改革的不断推进,已有不小发展变化,但由于体制创新不足,其矛盾和问题明显,导致了目前实际运行中存在严重的计划经济色彩,这于深入发展的市场经济改革是不相适应的,因而成为了制约兵团社会经济的发展的重要问题。很显然,我们迫切需要加强对国家财经法规政策的研究,通过深入细致的调查研究,总结统筹兵团师市合一、团镇合一的财政管理理念、原则,与时俱进,大胆改革,找到适合兵团实际的城镇化财政管理制度及配套措施。

  做强第一产业,构建规模化、市场化的兵团农业产业体系。兵团的资源优势是农副产品,继续维持农业免税政策,立足农业特色,拓展延伸第一产业产业链。对于农产品加工企业,通过税收优惠、减免及返还等方式,大力推进农产品的保鲜、包装、贮运、销售体系发展,不断增强兵团农业生产抵御自然风险和市场风险的能力;加大非农资本对农业科技、农田水利设施、农业社会化服务体系等方面的投资实行有效的减免税收,不断推进农业技术集成化、生产经营信息化、劳动过程机械化,实现兵团农业发展的持续稳定发展;加大农业企业研发新技术、新工艺以及新产品的研发费用的抵扣比例,促进农业企业加大研发力度,不断提升兵团农业企业的技术实力。

  实施二产优惠政策,构建现代工业产业体系结构。鼓励发展高新技术产业、支柱产业、优势产业以及代表未来产业发展方向、有巨大市场潜力、能发挥引领作用、提升整体经济技术装备水平的战略性新兴产业,如:新能源、新材料、节能环保、生物制药、环保等产业,除了享受15%的低税率外,还应适当实行长期的税收优惠政策;对于勇于技术创新、积极推行节能环保的产业,实行组合式优惠政策,如企业购置低能耗、低污染、安全生产等专用设备,除享受税额抵免的优惠政策以外,同时享受加速折旧、税前扣除、延长抵免期限等长期优惠,积极引导产业节能减排,提高技术,增加产业附加值,以促进产业结构的升级调整;健全促进各类经济实体发展的税收优惠政策,加大对兵团中小企业政策扶持力度,改变兵团企业“一头独大,多头弱小”的局面,做大做强经济实体。

  加大三产税收扶持力度,构建完备、便捷、高效的兵团现代服务体系。对第三产业企业在创业阶段给予税收优惠,即在企业创办初期(如2-3年)免征或减征增值税、企业所得税、房产税、土地使用税、城市维护建设税和教育费附加等地方税,为该类企业的发展营造宽松的环境;加大兵团旅游业支撑力度,扶持发展兵团红色旅游和自然景观旅游;采取直接优惠与间接优惠相互协调的组合税收优惠促使引导外来投资重点投向现代物流、金融保险、商务服务业等面向生产领域的服务业以及文体、边贸服务业、房地产业、社区服务业等面向消费领域的服务业。